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　　2023年12月29日，國(guó)務(wù)院第22次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），自2024年3月1日起施行?！秾?shí)施條例》著眼于新時(shí)代檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，以新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）為依據(jù)，對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）作了全面修改并更名為《實(shí)施條例》。

　　亮點(diǎn)一·確立全新檔案治理格局

　　《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎(chǔ)上，通過第三條、第四條、第七條、第八條、第九條規(guī)定，進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托、部門主責(zé)、多方參與”檔案治理新格局?！秾?shí)施條例》要求全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)，將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處；要求縣級(jí)以上人民政府建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長(zhǎng)久安全保管場(chǎng)所和設(shè)施，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算，為檔案工作提供基礎(chǔ)保障；要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)履行檔案工作主體責(zé)任，依法開展檔案工作；要求有關(guān)部門加強(qiáng)檔案宣傳教育和專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，為檔案工作開展提供了全方位安排。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托、部門主責(zé)、多方參與”檔案治理格局是地方檔案機(jī)構(gòu)改革背景下，以系統(tǒng)思維構(gòu)建的全新檔案治理格局，是建立科學(xué)完善的檔案治理體系的重要目標(biāo)和方向。

　　亮點(diǎn)二·調(diào)整檔案范圍界定要求

　　《檔案法》第二條規(guī)定了“本法所稱”檔案的定義，明確了納入該法管轄范圍檔案的內(nèi)涵。需要強(qiáng)調(diào)的是，《檔案法》中檔案僅包括“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值”的檔案，并不涵蓋全部檔案，因而需要對(duì)納入管轄范圍的檔案外延作出進(jìn)一步界定。《實(shí)施條例》第二條對(duì)《檔案法》所稱檔案的界定提出要求，規(guī)定檔案具體范圍由國(guó)家檔案主管部門或者國(guó)家檔案主管部門會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門確定，同時(shí)規(guī)定省級(jí)檔案主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門可以確定反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案范圍?？梢钥闯?，《實(shí)施條例》調(diào)整了《實(shí)施辦法》按照所有制劃分檔案界定權(quán)限的做法，改由國(guó)家檔案主管部門或者國(guó)家檔案主管部門會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)一界定各類所有制檔案范圍，同時(shí)在地方特色檔案范圍界定上對(duì)省級(jí)檔案主管部門及同級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行授權(quán)，充分體現(xiàn)了一般與特殊相統(tǒng)一、一致與多樣相統(tǒng)一的特點(diǎn)。值得注意的是，《實(shí)施條例》對(duì)于省級(jí)部門確定地方特色檔案范圍時(shí)的用詞為“可以”，雖未如《實(shí)施辦法》明確要求需征得國(guó)家檔案主管部門同意，但具體實(shí)施時(shí)不應(yīng)違背國(guó)家檔案主管部門或者國(guó)家檔案主管部門會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門確定的原則和基本要求。

　　亮點(diǎn)三·延續(xù)檔案分級(jí)管理規(guī)定

　　《實(shí)施條例》第五條延續(xù)了《實(shí)施辦法》關(guān)于檔案分級(jí)要求，規(guī)定分級(jí)管理的對(duì)象為國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案；分級(jí)方式為分一、二、三級(jí)管理；分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國(guó)家檔案主管部門制定?！秾?shí)施條例》（修訂草案征求意見稿）曾經(jīng)嘗試將分級(jí)管理對(duì)象確定為所有“具有永久保存價(jià)值的檔案”，分級(jí)方式“按照檔案的形成年代、珍稀程度、內(nèi)容和來(lái)源的重要性分為重點(diǎn)檔案和一般檔案；重點(diǎn)檔案分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)”，規(guī)定了檔案分級(jí)的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將檔案分級(jí)與國(guó)家重點(diǎn)檔案保護(hù)與開發(fā)工作銜接起來(lái)。在立法過程中，由于上述表述缺乏必要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，《實(shí)施條例》最終保守性延續(xù)了原有規(guī)定，有關(guān)檔案分級(jí)也僅僅與第二十二條分等級(jí)保護(hù)和管理、第二十七條檔案出境要求相銜接。需要強(qiáng)調(diào)的是，檔案分級(jí)管理是對(duì)檔案進(jìn)行精細(xì)化管理的前提條件和重要方法，比較理想的檔案分級(jí)管理應(yīng)當(dāng)與政策資金支持、檔案保管保護(hù)、檔案價(jià)值鑒定、重點(diǎn)檔案保護(hù)與開發(fā)、檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)等工作或業(yè)務(wù)相銜接，為檔案理論發(fā)展和業(yè)務(wù)推進(jìn)提供更多空間。修訂草案征求意見稿中關(guān)于檔案分級(jí)的相關(guān)思路值得國(guó)家檔案主管部門制定分級(jí)具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法時(shí)予以研究和借鑒。

　　亮點(diǎn)四·預(yù)留檔案館發(fā)展政策空間

　　檔案館工作是檔案事業(yè)的重要組成部分，檔案館的設(shè)置和管理事關(guān)檔案事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家檔案資源的科學(xué)有效管理。1992年《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施以來(lái)，各級(jí)各類檔案館得到了不同程度的發(fā)展，涵蓋不同層級(jí)、不同類型檔案館的全國(guó)檔案館網(wǎng)體系基本形成。隨著檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)步，檔案館分工定位不清晰、資源配置不合理、權(quán)責(zé)義務(wù)不對(duì)等、欠缺發(fā)展活力動(dòng)力等問題逐漸凸顯出來(lái)，需要在政策法規(guī)層面予以及時(shí)調(diào)整?！秾?shí)施條例》不再局限于《實(shí)施辦法》制定實(shí)施全國(guó)檔案館的設(shè)置原則和布局方案的工作要求，提出各級(jí)各類檔案館的設(shè)置和管理應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，要求檔案館的設(shè)置和管理既要符合現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、城市建設(shè)等規(guī)定，也應(yīng)符合今后建立完善的相關(guān)規(guī)定，為下一步以統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)分類、資源導(dǎo)向、精準(zhǔn)施策為原則開展檔案館的設(shè)置和管理工作，建立結(jié)構(gòu)合理、分工明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、管理科學(xué)、服務(wù)高效的全國(guó)檔案館網(wǎng)體系留下充分的政策發(fā)展空間。

　　亮點(diǎn)五·細(xì)化強(qiáng)化檔案工作責(zé)任制

　　《實(shí)施條例》第十八條對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責(zé)任制提出了三項(xiàng)要求：一是確定檔案工作組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工，即確定組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的有關(guān)檔案工作相關(guān)組織的架構(gòu)和職責(zé)分工。比如《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》要求機(jī)關(guān)單位建立檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制、確定機(jī)關(guān)檔案部門、組成機(jī)關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò)，分角色承擔(dān)起機(jī)關(guān)檔案工作的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一歸口和具體管理職責(zé)，形成比較合理的檔案工作三級(jí)組織結(jié)構(gòu)。二是落實(shí)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任。這是與檔案工作組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的三種責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的決策、協(xié)調(diào)檔案工作重大事務(wù)和重要事項(xiàng)的責(zé)任；管理責(zé)任是指檔案部門承擔(dān)的統(tǒng)一歸口、統(tǒng)籌推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)工作的責(zé)任；執(zhí)行責(zé)任即直接責(zé)任，是指組織機(jī)構(gòu)相關(guān)部門和人員承擔(dān)的文件材料的收集、整理、歸檔和檔案管理具體工作責(zé)任。三是健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度，要求主要負(fù)責(zé)人對(duì)涉及檔案完整與安全的重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，以上率下，構(gòu)建各司其職、各盡其能、各負(fù)其責(zé)的檔案工作責(zé)任制。

　　亮點(diǎn)六·加強(qiáng)對(duì)國(guó)有檔案資源管控

　　《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。根據(jù)物權(quán)法定原則，《實(shí)施條例》作為行政法規(guī)不能直接規(guī)定檔案所有權(quán)，因而在第二十五條從目錄匯集角度對(duì)國(guó)家所有檔案的范圍進(jìn)行列舉：（一）機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位形成的檔案；（二）第一項(xiàng)所列單位之外的其他單位，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)形成的檔案；（三）第一項(xiàng)所列單位之外的其他單位或者個(gè)人，由國(guó)家資金支持，從事或者參與建設(shè)工程、科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新等活動(dòng)形成的且按照協(xié)議約定屬于國(guó)家所有的檔案；（四）國(guó)家檔案館保管的前三項(xiàng)以外的其他檔案?！秾?shí)施條例》高度重視國(guó)有檔案資源建設(shè)與管理工作，第十九條、第二十條、第二十一條、第二十五條分別從歸檔、移交、收集和監(jiān)管四個(gè)方面對(duì)國(guó)有檔案資源加強(qiáng)管控，其中歸檔工作主要基于歸檔范圍和檔案保管期限的制定與審核，在實(shí)際執(zhí)行中可以與“三合一”制度實(shí)施結(jié)合起來(lái)；移交工作強(qiáng)調(diào)負(fù)有移交義務(wù)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織均應(yīng)按照規(guī)定向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案；收集工作強(qiáng)調(diào)檔案館包括國(guó)家檔案館可以通過接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買、代存、交換等方式收集檔案，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人將屬于其所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的檔案捐獻(xiàn)給國(guó)家檔案館；監(jiān)管工作主要規(guī)定縣級(jí)以上檔案主管部門通過分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有檔案的監(jiān)督和管理。

　　亮點(diǎn)七·完善檔案開放審核機(jī)制

　　檔案開放是檔案館履行法定義務(wù)、有效發(fā)揮檔案價(jià)值作用的重要途徑，檔案開放審核是檔案開放的核心環(huán)節(jié)。《檔案法》第三十條明確了檔案開放的審核主體，《實(shí)施條例》第三十條在此基礎(chǔ)上完善了檔案開放審核工作機(jī)制，要求國(guó)家檔案館、檔案形成單位或保管單位、檔案主管部門各盡其責(zé)、密切配合，形成工作合力：一是國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開放審核。二是檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，并在移交進(jìn)館時(shí)附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級(jí)變更情況等。三是縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。需要注意的是，檔案形成單位或者保管單位在開展尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核時(shí)，需要建立未進(jìn)館檔案開放審核銜接機(jī)制，將機(jī)關(guān)單位開放審核與館藏檔案開放審核有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，避免重復(fù)審核、無(wú)效審核。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要積極研究未進(jìn)館檔案與館藏檔案開放審核一體化工作模式，探索建立全國(guó)一體統(tǒng)籌、左右互通、上下聯(lián)動(dòng)的檔案開放工作體系，支持更高水平開放審核工作，不斷提高檔案開放工作水平。

　　亮點(diǎn)八·補(bǔ)齊檔案安全管理短板

　　檔案安全是檔案工作的紅線和底線，《實(shí)施條例》結(jié)合近些年在突發(fā)事件應(yīng)急處置、館庫(kù)設(shè)備配備和使用、檔案外包服務(wù)等方面出現(xiàn)的檔案安全問題或隱患，分別作出了針對(duì)性的規(guī)定，補(bǔ)齊了檔案安全管理短板。《實(shí)施條例》在第二十二條、第二十三條要求建立健全科學(xué)的管理制度和查閱利用規(guī)范，制定有針對(duì)性的安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施和應(yīng)急預(yù)案，防范自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件影響檔案安全；要求配置適宜安全保存檔案、符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的專門庫(kù)房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調(diào)控等必要的設(shè)施設(shè)備，并規(guī)定任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用國(guó)家檔案館的館舍，不得擅自改變國(guó)家檔案館館舍的功能和用途，確保檔案安全保管環(huán)境?！秾?shí)施條例》第二十八條列舉了檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，同時(shí)要求委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)受托方的服務(wù)進(jìn)行全程指導(dǎo)和監(jiān)督，確保檔案安全和服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，外包服務(wù)除上述要求外，實(shí)踐中還應(yīng)嚴(yán)格限制外包服務(wù)范圍、不斷完善外包服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、探索建立有效監(jiān)管機(jī)制等，有效避免檔案外包服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　亮點(diǎn)九·明確數(shù)字檔案管理框架

　　《實(shí)施條例》檔案信息化建設(shè)一章和第三十二條等系統(tǒng)規(guī)定了電子檔案管理和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作要求，提出了數(shù)字檔案管理的整體思路，即規(guī)范電子檔案管理、強(qiáng)化檔案數(shù)字化工作、開展數(shù)字檔案館（室）建設(shè)、加強(qiáng)數(shù)字資源共享利用。電子檔案管理著重強(qiáng)調(diào)四個(gè)方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，要求積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)并與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接。二是推進(jìn)電子檔案規(guī)范管理，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。三是確保電子長(zhǎng)期保存安全，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案在長(zhǎng)期保存過程中的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。四是實(shí)施重要電子檔案異地備份保管，根據(jù)需要建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重要電子檔案及其管理系統(tǒng)的備份與災(zāi)難恢復(fù)。這四項(xiàng)要求的實(shí)施主體有所側(cè)重，但具體實(shí)施時(shí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及檔案館應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、一并考慮。傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作著重強(qiáng)調(diào)兩方面內(nèi)容：一是明確數(shù)字、縮微以及其他復(fù)制形式的檔案復(fù)制件，載有檔案保管單位簽章標(biāo)識(shí)的，具有與檔案原件同等的效力。二是鼓勵(lì)有條件的單位開展文字、語(yǔ)音、圖像識(shí)別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用。此外，《實(shí)施條例》還明確提出推進(jìn)數(shù)字檔案館和數(shù)字檔案室建設(shè)，促進(jìn)全國(guó)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門共享利用，為數(shù)字檔案管理拓展了發(fā)展空間、明確努力方向。

　　亮點(diǎn)十·實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查制度創(chuàng)新

　　檔案監(jiān)督檢查在檔案方針政策和法律法規(guī)實(shí)施中起著承前啟后的核心作用，是檔案行政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《實(shí)施條例》明確了檔案監(jiān)督檢查的行政檢查屬性、確定了監(jiān)督檢查權(quán)限內(nèi)容、完善了監(jiān)督檢查實(shí)施路徑，實(shí)現(xiàn)了檔案監(jiān)督檢查制度創(chuàng)新。《實(shí)施條例》第十一條強(qiáng)調(diào)檔案監(jiān)督檢查是“國(guó)家檔案主管部門針對(duì)有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況”進(jìn)行的，明確了檔案監(jiān)督檢查的行政檢查屬性?！秾?shí)施條例》第四十六條明確了在檔案監(jiān)督檢查工作中檔案主管部門的調(diào)查權(quán)、處理權(quán)、建議權(quán)，連同《檔案法》第四十三條已經(jīng)明確的檢查權(quán)，組成了完整的檔案監(jiān)督檢查的權(quán)限內(nèi)容。為保證監(jiān)督檢查實(shí)施效果，《實(shí)施條例》特別規(guī)定了定期情況報(bào)送制度和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要求，從優(yōu)化工作程序、強(qiáng)化執(zhí)法力量方面進(jìn)一步完善了監(jiān)督檢查實(shí)施路徑。需要說明的是，《檔案法》第四十七條對(duì)監(jiān)督檢查程序提出了原則要求，但《實(shí)施條例》未對(duì)程序作出具體規(guī)定，檔案主管部門開展監(jiān)督檢查可以參照《檔案檢查工作辦法》和已經(jīng)頒布實(shí)施的行政檢查規(guī)范執(zhí)行。綜上，《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎(chǔ)上，總結(jié)了多年來(lái)檔案工作經(jīng)驗(yàn)，有效銜接檔案法律與檔案規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，提出了檔案工作新思路、新目標(biāo)、新要求，是一部承前啟后、承上啟下的重要的檔案法規(guī)，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究、深入貫徹實(shí)施，推動(dòng)檔案工作不斷邁上新臺(tái)階。

　　文章來(lái)源：《中國(guó)檔案》2024年第3期

　　作者：丁德勝

　　作者單位：國(guó)家檔案局

　　轉(zhuǎn)載時(shí)間：2024年4月29日

　　轉(zhuǎn)載地址：http://www.szdag.gov.cn/gzdt/gzdt/content/post_1137420.html

　　轉(zhuǎn)載來(lái)源：深圳市檔案館